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不良医卫广告问题的产生根源及治理对策 |
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日期：2006-9-1 15:31:54 来源:杭州广告协会 编辑：
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内容提要：本文试图从经济学、社会学的深度挖掘当前医卫广告中存在大量失范行为的根源，并提出应对的治理对策，希望借此引起全社会对不良医卫广告的关注，加强对《广告法》及其他相关法律法规的执法力度，从而规范医卫广告运作，净化医卫广告市场；
关键词：不良医卫广告、产生根源、治理对策。
广告作为一种大众传播行为，在社会经济生活中扮演着重要的角色。我国当代的广告业从1979年恢复至今，发展迅速，特别是近年来更是以每年20%的速度增长着。然而，广告在促进社会经济发展的同时，也出现了各种形式的失范现象，尤其是一些特殊的商品如药品、保健品、医疗器械、医疗门诊等（以下统称医卫广告）的广告，违法行为尤为突出。
据中国消费者协会在全国开展的旨在揭露虚假广告、提高辨别能力的“慧眼识广告”活动披露；在收到的7240封举报信中，对不良医卫广告举报数占到了31.3%。据2002年4月18日《北京青年》的报道，北京市广告监督部门对38家重点媒体的监测发现，其所监测的医疗广告违法率是100%，其次是药品广告，违法率为6.31%。这些不良医卫广告威胁着人们的生命安全，使一些急于求医的患都不惜舍弃积蓄，重金求医问药，一旦误入其中，往往耗费大量时间和金钱之后一无所得，甚至把病给耽搁了落得个人才两空。
不良医卫广告在违背《广告法》的同时，也使广告主、广告经营者、媒体及其他相关职能部门的社会责任意识打了大大的折扣。看来，不良医卫广告已经成为当今社会的一大公害，到了必须治理和根除的时候。
不良医卫广告的产生根源
不良医卫广告之所以在市场上存在，主要有广告主、广告经营、广告审查、广告监管等几方面的原因：
1、广告主唯利是图，公然违背国家广告管理的法律法规，或钻法律法规的空子打擦边球，发布虚假或引人误解的广告，欺骗消费者。如有好医院将内部的科室承包给一些不具备从医资格的个人，致使不良医卫广告堂而皇之地的在报纸、电视、电台等新闻媒体上发布。这些过去的“老军区”、“祖传名医”摇身一变，成了医卫广告中的“专家”、“教授”。
2、广告经营片面追求经济效益而忽视了社会效益。为了在竞争中取得优势，有的广告经营者受利益驱使尽量迎合广告主的不正当要求，擅自降低广告的审查标准，对广告主所提供的证件的合法性不作详细核对审查，甚至对一些违法广告睁只眼闭只眼，在明知不可发布的情况下照发不误。
3、广告审查工作不到位，广告审查员的广告法律意识不高。尽管我国对广告经营企业的从业人员有着资格考试，但由于各种原因造成培训和考试往往流于形式，真正完全掌握广告管理法律和法规的并不多，在审查时未必能审查出来，这是导致不良医卫广告出笼的另一原因。
4、广告监管的法律尚不健全，仍然存在着缺陷，守信者未得到有效保护，失信者受到严历惩处。《广告法》是一部调整广告活动中各种法律关系的专门法律，对于大多数商品的广告活动确实起到不可估量的作用。但是，它对所有商品广告的发布规定略显笼统，而对一些特殊的广告如医卫广告来说，则相对显得有些苍白无力。
除了以上这些表面上的原因，不良医卫广告在本质上属于市场制度中的商业腐败行为，它的产生和存在有其经济学和社会学上深层次的根源。
一、从经济学角度探究不良医卫广告产生的根源
我国社会主义现代化的基本模式是发展生产力，最终达到共同富裕。而它的基本战略则是变革不适应生产力发展的生产关系或经济制度，实施从计划经济向市场经济的转轨，提高经济效率。这种战略可称为经济市场化战略，其要点正如经济学家诺斯所说的，“有效率的经济组织是经济增长的关键……有效率的经济组织需要在制度上做出安排和确立所有权以便造成一种刺激，将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动。”
近20年来，我国的经济市场化战略已经取得了相当的成功，社会主义市场经济的确立激发了个人的生产积极性，使经济组织更有效率和活力，由此带来了经济的长足增长和人民生活水平的大大提高。当然，任何变革都会遇到问题，目前我国经济在市场化进程中遇到的主要问题之一是出现了“信用危机”为特征的商业腐败现象，不良医卫广告便是其中一种表现。这些商业腐败现象表明，很大一部分人的经济努力所产生的私人收益，并不是通过创造社会财富达到的，而是通过侵犯他人权益获取的，因而直接妨碍了“将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动”，不仅正在制造社会不公，而且正在阴碍我国经济的持续增长，威胁我国现代化战略的实施。
导致种种商业腐败的原因是多方面的，因此需要从多方面进行探讨。不过，既然这些现象是在经济体制转轨的过程中出现的，就应当先从体制或制度方面去探讨其成因。
首先，这些不良医卫广告所代表的商业腐败现象并非市场经济制度本身的产物。因为从理论上看，市场经济制度的本质是平等交易和竞争，它的正常运行需要两个基本的道德基础，即交易主体的产权保护和广泛的信任关系。而不良医卫广告进行商业欺骗的本质是侵犯他人的产权并破坏信任关系，这种行为的本质将从根本上破坏市场经济的基础。所以，真正的市场经济是不允许商业欺骗的。
其次，从史实上看，在比较成熟的市场经济中，商业欺骗也是比较少见的。正如有学者指出，商业诚信原则不仅不是市场经济造成的，恰恰相反，它是市场经济制度的结果。因此，考察不良医卫广告的成因，从制度上看是与市场经济制度的不健全相关。我国经济的市场化改革主要是一个建立正式市场制度的过程，在这种体制的转轨过程中，不可避免地会遗留下计划经济的残余并导致市场体制的完备，这是造成当前商业欺骗的主要原因。
第三，造成不良医卫广告所代表的商业腐败现象的另一个制度原因是法治的不健全。法治是明确和保护交易主体产权的最主要的正式制度，因而是市场的核心部分。自改革开放以来，我国已经从无到有地在经济活动领域中建立起一整套适合于市场经济的法律法规体系，取得了显著的成绩。不过，由于市场改革实践的时间过于短暂，我国目前在经济领域中建立起一整套适合于市场经济的法律体系，取得了显著的成绩。不过，由于市场改革实践的时间过于短暂，我国目前在经济领域中的法治情况还不能令人满意。主要的表现是有法不依和执法不严，法律法规形同虚设；其次是法律法规在有些方面还不够完善，因而不能形成有效的制约。
二、从社会学角度探究不良医卫广告产生的根源
除了体制和制度方面的原因之外，不良医卫广告所代表的商业腐败行为还具有非制度方面的原因，从宏观上来讲，主要包括社会认可的风俗习惯和论理道德。它的约束力虽然不如正式的体制和制度，但却是体制和制度的基础，对体制和制度提供着支持和补充作用。没有了这种支持和补充作用，体制和制度将会低效率甚至名存实亡。它的约束机制一般体现为基于公众良心之上的社会舆论，而道德教育，包括家庭教育和学校教育，以及新闻媒介的宣传灌输和舆论监督，则是这种约束机制的载体。
从表在上看，非体制和制度方面的原因主要是近年来社会道德风气下降。这方面的缺陷主要是经济体制转换所导致的信仰缺失，即我们目前还没有完全形成适合市场经济制度的伦理道德。一方面，由于体制转换，以血缘亲情为基础、以“忠孝”为核心、维护封建专制的儒家伦理已不适应现代的市场制度，反而与市场体制下的不道德行为相关。另一方面，基于传统并在计划经济体制中建立起来的“毫不利已、专门利人”、“一切服从组织安排”、“个人利益为万恶之源”性质的伦理道德也因不适合市场制度而事实上不再为人们所信奉。
面对经济体制转轨所导致的这种信仰危机，应当说，我国目前的道德教育状况并不是很理想。大量事实所表明，对培养一个人的道德品质至为关键的家庭教育，目前在国内是比较重视智力投资而忽视道德教育，而学校教育则一方面存在着智育第一的倾向，另一方面在德育教育上仍然倾向于脱离实际的说教，倾向于完全否认个人的利益。于是便出现了所谓道德滑坡性质的信仰危机，其表现正如有学者指出的：“出现了彻底伪化的道德说教和最野蛮的利已主义同时存在的局面，道德宣传一方面成为企业与个人的包装，另一方面成为大众鄙夷的对象.人们一方面主张毫不宽容的个人道德完善,另一方面以彻底的投机精神看待萌芽中的市场交易活动,对契约毫无尊重甚至玩弄社会公正概念”。显然，这样的伦理道德状况不能对正式制度的约束提供支持。
基于以上分析，为了制止不良医卫广告继续危害，长远来说首先是要在体制和制度方面进一步健全，其次是在非体制和制度方面，借助引进先进的制度文化，并由此整合中国传统文化中值得继承的东西，探索和建设适合于社会主义市场经济制度的伦理道德规范。
不良医卫广告的治理对策
一、切实执行《广告法》
对于医卫广告，除了《广告法》对它的约束外，我国还有相应的法规同时起着管理和监督的作用。如《中华人民共和国药品管理法》、《医疗器械管理办法》、《药品广告审查标准》、《医疗器械广告审查标准》等。此外，1963年国际商会通过的《国际商业广告从业准则》中关于医药广告的国际公认惯例和准则，也是需要广告业界认真贯彻执行的。
二、加强广告法制建设
现有的广告法律法规已不太适应广告监管形势的需要，当前广告市场中不良医卫广告普遍存在与现行法规不完善、处罚力度偏弱有很大的关系。《广告法》提出了广告必须真实、合法，但对真实性的界定不明确，也没有判定广告真实性的具体标准，所以执法人员凭自己的理解来执法，难以正确执法。在对责任人的处罚方面，《广告法》中没有对广告主、广告经营者和广告发布者的责任进行区分，一般都给予同样处罚，因而有失公正。
此外，《广告法》对广告活动的规范起到了一定的作用，但还是有一些表述含糊的地方，需要进一步明确。对此，虽然有相应的《药品广告审查标准》和《医疗器械广告审查标准》进行细节上的规定，但还是有许多广告钻了《广告法》的空子。比如《广告法》中第十六条规定，麻醉药品、精神药品、毒性药品、放射性药品等特殊药品，不得做广告。这里的“等”字含糊了其也不可以做广告的特殊药品。在《药品广告审查标准》中第二条第（二）款规定，治疗肿瘤、爱滋病、改善和治疗性功能障碍的药品、计划生育用药、防疫制品，不得发布广告。但是在繁多的医卫广告中，治疗肿瘤和性功能障碍的医卫广告屡见不鲜。
只有广告的法制更完善、更具操作性，在规范医卫广告市场、保护消费者权益方面才能更有力度。
三、依法做好广告的经营与发布
《广告法》第二十七条规定，广告经营者、广告发布者依据法律、行政法规查验有关证明文件，核实广告内容。对内容不实或者证明文件不全的广告，广告经营者不得提供设计、制作、代理服务，广告发布者不得发布。这是对广告从业人员的要求，也是对媒体的要求。
中国药科大学国际医药商学院工商管理教研室研究员胡天佑在他的《药品广告策划?创意?文案》一书中提出，培养药品信息传播的专家是药品广告事业发展的需要。也就是说，广告从业者不仅要懂得广告的制作，更要掌握该广告商品的基本知识。对于药品、医疗器械这些特殊商品的医卫广告，要求广告从业者既要对药学有一定的知识储备，又要对关于这些商品的法律法规有所熟悉。
媒体的广告部门也需要有专业人才对广告进行审核，把一些违法的广告排除在外。因此，更有必要加大对《广告法》以及相应的如《中华人民共和国药品管理法》、《医疗器械管理办法》、《药品广告审查标准》、《医疗器械广告审查标准》等法规的执行力度。
四、强化广告执法力度
首先，进一步完善广告监测网络，健全广告监测制度，用现代化的设备对网络广告、电视等媒体的广告进行动态监管，对报纸、期刊、广告专页进行定期监测，并将监测结果进行通报。
第二、推行市场巡逻制度，充分发挥基层工商所的作用，切实加强对户外广告，印刷品广告和店堂的巡查力度，及时发现、纠正违法行为，减少和杜绝不良医卫广告。
第三，利用经济户口管理，把广告企业纳入信息化工程建设一项重要内容，建立辖区内广告主、广告经营者、广告发布者的不良行为记录，并向社会公示、以促进广告信用的建立。
第四，加大对违法广告的查处力度，对监测到的违法广告进行严厉查处，积极查办广告违法的大要案。
五、充公发挥广告协会的作用
广告协会要协助行政执法部门维护和规范医卫广告市场秩序，促进医卫广告的健康发展，在强化服务意识、拓展服务领域、提高服务水平方面充分发挥桥梁纽带的作用，引导医卫企业加强行业自律，提高自身素质。
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