公益广告是一种借助于广告载体的特殊的社会教育和文化传播形式，是政府和民众沟通的重要桥梁，是传播优秀传统文化，促进良好社会风尚，提高社会诚信水平、构建和谐社会的重要手段。在西方国家，公益广告已被广泛运用于传达政府意识、疏导社会心理,缓和社会矛盾等方面，并取得了十分显著的效果，是“使社会变得更好的重要力量”。目前在美国，日本等国家公益广告已经深入民心，有一整套健全的公益广告发展机制和模式。
我国公益广告发展起步晚，进步很快，但存在不少问题，没有建立起一套公益广告良性发展机制是重要原因。公益广告运作机制是一项系统工程，需要政府、媒体、企业、社会团体各方面的共同努力，其中政府起着不可替代的关键性的作用。本文剖析当前我国公益广告发展中存在的主要问题，通过对政府、受众、媒体、广告主四大关系的分析，探讨了我国公益广告发展中政府行为的特殊意义，研究了政府在公益广告发展中的角色定位和功能作用，提出了我国公益广告发展的优化机制和模式。
中国公益广告发展情况
公益广告在我国的发展状况，可以概括为三个阶段：
第一阶段：自发的零星地方性公益广告
文革结束以后，国家还没有考虑到以公益广告的形式来加强精神文明建设和引导舆论，只要一些地方媒体结合当地实际工作的需要，零星发布一些公益广告，大多是提倡家庭和睦、尊老爱幼、友爱互助等传统伦理和美德。当时全国性的公益广告很少，但也有一些著名的公益广告，如“实践是检验真理的唯一标准”。
第二阶段：以“广而告之”为标志的全国性公益广告
1987年10月26日，我国公益广告历史只上第一个电视公益广告栏目“广而告之”首次播出，这一事件在中国公益广告发展史上具有里程碑式的意义，它以广告的方式向民众传递行为观念和伦理道德，受到民众的好评，它为全国的大众传 媒和广告业树立了一个榜样，带动了全国公益广告的蓬勃发展；同时还深刻影响了政府和广告业最高层关于开展全国性公益广告的决心。从此，全国性的公益广告活动进入新的全面发展阶段。
第三阶段：政府主导下开展的全国公益广告主题活动月的开展。
自1996年以来，国家有关部门开始对全社会的公益广告活动进行统筹规划和组织，公益广告开始成为全国性的活动。1996年6月，作为国家广告业主管部门的国家工商行政管理局发出了《关于开展“中华好风尚”主题公益广告活动的通知》，政府主导下的全国性公益广告活动全面展开。
从 1996年到1998年，国家工商行政管理局在全国范围内每年都组织开展不同主题的公益广告活动。1999年，国家工商行政管理局印发《关于进一步做好公益广告创作有关问题的通知》，将每年举行的全国性公益广告评选 活动改为每两年一次，各地方就可以结合当地实际，按年度或每两年安排本地区的公益广告评选 活动。2001年被称为公益广告年，从年初开始，由中央电视台，共青团中央等单位组织开展了一系列多主题，规模空前的公益广告活动，政府部门的组织力度也相应加大。
我国公益广告发展中存在的问题
由于我国公益广告发展时间较晚，与发达国家相比，还存在一些问题和差距。
公益广告市场化运作程 度低
和美国，日本等国家的公益广告运作相比，中国政府介入公益广告的运作最多，政府投入也最多，但是，中国公益广告的发展，不论是数量，质量，还是运作水平都和发达国家有较大的差距。究其原因，没有建立起市场化运作的良性发展机制，是影响中国公益广告健康发展的重要原因。
政府角色错位
总体而言，在中国，公益广告活动还是一种政府行为，公益广告活动的发起人主要还是由政府机构来承担，企业的参与较少。政府在公益广告的发展中，把主要精力放在组织具体的公益广告活动上，没有在建立公益广告的市场化运作方面作更多基础性，引导性工作。结果是在公益广告活动期间，全国的公益广告活动开展得有声有色，但活动一结束，大部分公益广告就销声匿迹。
企业没有成为公益广告的主体
由于我国的公益广告制作、发布大都靠政府推动，还没有形成企业，广告经营单位的自觉作为，企业长期投入公益广告的能力和热情不足，制约了公益广告的长期稳定发展。企业尤其是大企业成为公益广告的主体，不仅了解决了公益广告发展中最重要的资金问题，还是公益广告的设计，制作水平上充分体现了企业的实力和社会贡献精神，是推动公益广告稳定发展的最活跃的市场化因素。
法规政策保障不足，没有形成公益广告的激励机制
目前，我国的《广告法》、《广告管理条例》都没有对公益广告做出界定《广告法》对广告的界定是：“本法所称广告，是指商品经营者或者服务提供者承担费用，通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己推销的商品或者提供的服务的商业广告。”可见，《广告法》并不适用于公益广告。我国的公益广告立法尚处于理论探讨阶段，在《广告法》之外，关于公益广告的法律性管理规定也未制定。目前，我国有关公益广告管理的规定仅体现在有关部门发布的公益广告活动的规范性文件中，但这些规范性文件都没有涉及公益广告界定问题，关于公益广告的各种法律界定并不清晰，关于公益广告的内涵、公益广告的资金来源，公益广告成本界定，公益广告与商业广告在作品表现上的区别，公益广告内容的署名权，法律责任等都没有十分清楚的界定。广告主，广告公司、媒体在公益广告的投入上由于得不到政府的鼓励和保障，积极性不高，有的企业甚至把投入公益广告看作是对社会的施舍。
没有专业的公益广告组织机构
我国政府虽然十分重视公益广告的发展，但是由于体制问题，宣传部门、工商部门、新闻出版部门，文化部门都有管理公益广告的职责，但又都不是公益广告管理的法定部门。中国公益广告的多头管理，政府单位和部门之间职责分工不明确，目前各地广告行业协会由于体制的原因，也不具备担当统筹协调公益广告发展的职责和能力。
公益广告资金来源没有保障
制作公益广告的资金来源主要有四个来源：一是政府拨款；二是广告公司制作商业广告的利润中提取；三是大企业无偿赞助，企业与广告公司联合制作（署名赞助）；四是社会资助或捐款。对于那些的到企业赞助而制作公益广告，广告公司从中获得的收入通常大大少于同种规格的商业广告，但也必须交纳与制作商业广告相同标准的税，即国家没有因为广告公司参与公益广告的制作而给与在税收上的优惠。这在很大程度上限制了广告公司投身公益广告活动的积极性。
公益广告资源没有被充分利用
目前，我国的公益广告还在一个较低的水平上运作，指令性多于自发性，盲目性大于计划性，精品不多，传播效果影响不大，许多来自专业广告公司的非常优秀的公益广告作品，只能出现在各类公益广告评奖图集中，却不能大众媒体中与广告读者，观众见面，这不能不说是一种遗憾，是一种严重的资源浪费，在一定程度上扼杀了许多专业广告公司创作公益广告的热情。
公益广告的主题选择与民众的需要还有一定距离
由于中国公益广告主题的确定是由政府部门进行统一部署，组织、选择，一定程度上忽略了大众的需求，政治性 的主题较多，关系民生，贴近民意的主题相对较少；公益广告的主题选择也缺乏连续性和承继性，一个政府组织公益广告活动结束后，常常就进入消极待命的状态，主题选择和民众需要的差距是公益广告还未得到社会普遍关注的原因之一。
完善公益广告发展中政府行为的建议
处理好公益广告发展中的几大角色关系
要改变我国公益广告目前的这种状况，政府必须改变在公益广告发展中的角色定位，变直接组织，管理的角色为推动、协调、鼓励、监督的角色。
首先，要处理好和媒体的关系。当前，应当加强新闻媒体刊播公益广告的计划性。政府根据每年公益宣传的主题及投放量情况做好全年度公益广告的宣传计划。宣传计划分常规性（如精神文明建设）和临时性（如“非典”等突发性事件），按时按需要予以投放。
第二、要处理好和企业的关系。过去，行政部门都是以红头文件摊派的形式为主，企业的积极性不高，参与度低，公益广告粗糙、单一。2002年，中共中央宣部、中央文明办、国家工商行政管理总局、国家广播电影电视总局、新闻出版总署《关于进一步做好公益广告宣传的通知》中已明确了企业参与出资公益广告的鼓励性规定。规定“企业出资设计、制作、发布的公益广告，可以标注企业名称和商标标识，但不得标注商品（服务）名称以及其他与企业商品（服务）有关的内容。
政府通过制定法规，政策鼓励和保障企业参与公益广告制作发布的积极性，使企业通过发布公益广告在体现自身社会责任感的同时，能够得到相应的效益回报，逐步使更多的企业自觉参与公益广告的制作发布。
第三，要处理好政府和受众的关系。中国的公益广告主题由政府自上而下制定，这具有某种优势。可以快速地进行制作、发布。但是了解受众的接受心理、需求、制定贴近民意的主题，需要政府投入一定的调研。调研需要大量的成本支出，政府可以相应承担这些费用，组织一定的机构或者委托相应的团体进行定期调查，研究受众的需求，心理，以保证公益广告政府制定的主题与受众需求之间不要脱节，做到事前有规划，有针对性，有目的性的开展有效的公益广告宣传。
完善公益广告发展中的政府行为
要解决我国当前公益广告发展中的问题，建立运作协调的公益广告运作机制是基础性工作。
政府转换角色和工作重点
从前面的分析可以看出，我国当前公益广告发展相对落后，其主要原因并非政府不重视公益广告工作，而是重视的方向，工作重点存在一些误区，导致政府把很多精力放在直接组织公益广告活动上，但效果并不长久。要彻底改变这种被动局面，政府就要把工作重点从直接组织公益广告活动转换到建立公益广告运作机制的基础性工作上来。
建立我国的公益广告专业组织机构
从美国、日本等公益广告发展得比较好的国家的经验看，成立公益广告专业组织机构是公益广告持续，健康发展的关键性手段，从四十年代美国成立“广告评议机构”（AC），到七十年代日本成立“公共广告机构”，两国的公益广告都是专业公益广告机构的强力推动和有效组织下走上了持续，健康的发展道路。
我国作为社会主义国家，更有条件和能力把公益广告事业推向健康发展轨道。当前成立公益广告专业组织机构，加强公益广告的组织力度是当务之急和关键性工作。
规范政府对公益广告的管理和引导
成立公益广告专业管理机构，政府授权其对公益广告进行全面的管理。政府各部门的职责通过机构来统一协调，解决目前对公益广告多头管理，责任不清的问题。
加强对广告发布主题的规划，媒体强制性发布义务的监督管理，政府公益广告专项资金的合理运用，公益广告资源的合理配置等内容。
行政手段与经济手段相结合，在制定和实施鼓励措施上多做工作。通过管理规范和引导公益广告健康发展。
完善公益广告法规建设
公益广告在性质上属于民事行为，应由法律加以规制，制定公益广告管理法规，为公益广告完善的运作机制提供法律依据。用立法来保证公益广告运行的刚性规范。只有把公益广告纳入法制轨道，才能形成长期健全的公益广告运机制。
建立公益广告的市场化发展模式
加快公益广告的市场化运作模式的建立
公益广告传播的市场化是指在公益广告的运作流程中，引入商业化、市场化的操作规则，发挥市场机制在公益广告传播过程中的作用。
借鉴商业广告成功的运作经验，结合公益广告的特点创作，传播公益广告。公益广告传播的市场化的过程，即是不断健全公益广告的市场要素，提高市场机制在公益广告的传播过程中的地位，以一种系统化，理论化的策略来解决问题的过程。
逐步引导企业成为公益广告的主体
企业参与公益广告，一方面通过宣传企业的社会责任感，价值观念、经营理念，企业宗旨等来塑造企业在社会上的良好形象，沟通企业与公众的关系，从而扩大企业的知名度，提高企业的美誉度，另一方面，在公益广告中企业名称的出现，带给观众商业信息，观众逐渐信赖该企业，并对其产品和服务产生好感和信赖。
建立多渠道的公益广告资金保障体系
一是政府建立公益广告专项资金，目前我国各级政府以及政府职能部门都有专项的宣传 费用，可在宣传费用中单列公益广告资金，专款专用，统筹使用，发挥政府资金的最大公益广告宣传效应。
二是采取市场化的多渠道的公益广告融资方式。主要有：公开竞标、企业赞助、公开拍卖公益广告的所属权等。
三是通过税收政策，减免公益广告设计制作单位的税收，鼓励更多的广告经营单位参与公益广告的发布。
四是建立相应有效的公益广告基金捐助机制，使得集资活动经常化，规划化，法制化，并建立起完善的社会监督机制。
推行公益广告制作代理制
公益广告可委托专业广告公司全面代理公益广告的计划，创意，制作，促销，改变任何机构和单位都动手制作公益广告的现状，多出制作精良，以情动人，富有感染力的公益广告作品。在代理制作运作方式下，公益广告倡导者，公益广告投资者，公益广告策划执行者公益广告发布者将各司其职，分工合作，走“以专业促发展”的社会大生产的路子。
完善公益广告的激励机制
一是鼓励企业，社会团体，中介组织等社会各界对公益广告的投入，对发布公益广告数量，质量及效果比较突出的广告企业，以政府的名义进行表彰并给予一定的奖励，激发企业发布公益广告的热情。
二是调动广告经营单位参与制作公益广告的积极性，建立公益广告发布税收优惠政策，对参与制作公益广告的广告经营单位实行税收的减免等优惠，建立科学公平的的广告经营单位资质评估标准，将企业发布公益广告的参与程度作为广告公司资质评估的重要条件。重视广告公司年检数据对统计的监督意义，并以此作为广告公司资质评估的重要依据。
三是健全媒体参与公益广告的保证激励机制。
四是调动全社会的公益广告资源。政府组织好广告比赛及关注比赛作品的归属问题.设立全国性、全省性、全市性的公益广告设计大赛，并纳入一年一度文化事业活动中安排，对于比赛结束后的优秀广告作品，可以以政府的名义给予奖励，购买其使用权，并在媒体上进行播放。
（文/冯念文 深圳市工商局）