《广告法》修订的必要性和紧迫性-杭州广告网

《广告法》修订的必要性和紧迫性

日期：2007-9-13 15:13:38 来源:杭州市广告协会编辑：

      广告法是指调整广告活动过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称，美国早在1941年就颁布了《普令泰因克广告法案》。1975年，美国广播事业协会订立了《美国电视广告规范》，为行业自律规范。英国很早也制定了广告法规，主要有《广告法》、《医药治疗广告标准法典》、《销售促进法典》等。法国于1968年制定《消费者价格表示法》、《防止不正当行为表示法》、《禁止附带赠品销售法》等有关法律，对广告活动中的有关内容做出了严格限制，使广告活动能在法律规定范围内进行。在我国台湾和香港地区也较早发布了各类广告法规，以台湾省为例，截止1980年，已有各种广告法规40个以上。
      在我国，广告法规起步较晚，广告法规的建立健全则是近十几年的事情。1982年6月，国务院颁布《广告管理暂行条例》。1987年10月26日，国务院正式颁布了《广告管理条例》，于1987年12月1日起施行。根据《广告管理条例》，1988年1月9日国家工商行政管理局发布了《广告管理条例施行细则》。中华人民共和国第八届全国人民代表大会第十次会议审议通过了《中华人民共和国广告法》（以下简称《广告法》），并于1995年2月1日起施行。从而使我国的广告业走上了法律化轨道。这部《广告法》是我国历史上第一部全面规范广告内容及广告活动的法律，是我国广告法制体系的核心和基石，其制定和实施规范了市场中的各种广告行为，大大促进了我国广告业发展。但我们也看到，《广告法》的部分内容及具体执法工作已落后于广告业形势发展，现行《广告法》在完备性、科学性和操作性等方面均存在着许多严重的不足之处，尤其是“问题广告”的不断涌出对现行《广告法》提出了严峻考验，中国入世，新媒介的产生等外部环境的变化，也对现行的《广告法》提出了新要求。
      一、问题广告对现行《广告法》提出严峻考验
      根据全国各级工商行政管理机关广告监管部门的统计，2005年全国共查处广告违法案件67676件，比上年同期增长9.59%。其中共查处印刷品广告违法案件4400件，比上年同期增长22.36%，占虚假广告违法案件总数的26.69%；户外广告违法案件3869件，增长60.21%，占23.47%；报纸广告违法案件2193件，增长12.92%，占13.30%；电视广告违法案件1772件，增长2.12倍；期刊广告违法案件157件，增长82.56%；广播广告违法案件323件，增长8.14%。在众多的违法广告中，一种主要的形式就是问题广告。问题广告是指广告在刊播以后对社会产生不良影响的广告行为和广告形式，问题广告是广告的畸形，其产生具有各方面的社会背景，严重制约了中国广告业的健康发展。目前，问题广告在我国的主要表现形态有两种：
      第一、虚假广告。据全国各级工商行政管理机关广告监管部门的统计，2005年查处的广告违法案件中，虚假广告案件16483件，增长45.67%。占广告违法案件的24.36%，比上年同期增加6.04个百分点。其中，虚假药品违法广告案件总数的26.17%；虚假保健食品违法广告案件1704件，增长25.20%，占10.34%；虚假化妆品违法广告案件517件，增长22.80%；虚假医疗服务违法广告案件1762件，增长20.27%，占10.69%。
      第二、外商问题广告。据2005年6月21日《南京晨报》载．近日在西安各麦当劳店，出现了一则中国人下跪麦当劳的广告．与此同时，西安的公交车上则播放了一则中国人跪求麦当劳老板延长价格优惠期的广告。这不仅使人联想到近年来各地出现的立邦漆滑倒中国龙，耐克鞋击倒”中国形象”，丰田霸道广告等严重违反《广告法》中之”维护国家的尊严和利益”，有辱国家形象、伤害民族感情的广告。虽然现行的《广告法》中有这样的规定“广告内容应当有利于……维护国家的尊严和利益”，广告不得”含有民族、种族、宗教、性别歧视的内容”，但类似的广告仍然在我国的各类媒体上不断出现．严重扰乱了我国的广告市场。
      近年来，随着广告范围的扩大和广告营业额的增长，问题广告的数量也呈现出爆发的局面，成为一个热门的“公众议题”，严重影响了广告在人们目中的形象，对良好的广告市场秩序造成了巨大的冲击，这很大程度上是由《广告法》的不健全和广告执法体系的执行力度不强所引起的。
      二、《广告法》的法体缺陷亟需弥补
      由于中国现代广告业诞生时间比较晚，广告立法经验不足．现行的《广告法》与其他国家相关广告法规相比，存在着许多先天性不足，造成了广告执法的执行力不强，主要体现在以下五个方面：
      第一，现行的《广告法》侧重于对商业广告行为的管理与规范，而缺乏对政治广告、军事广告、文化广告等社会广告形态的表述。现行的《广告法》明确规定法律的调整范围为商业广告。《广告法》第二条规定：“本法所称广告，是指商品经营者或者服务提供者承担费用，通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销的商品或者所提供的服务的商业广告。”明确本法的调整范围限于商业广告。随着广告实践的深入发展，中国的广告理论学者和业界专家对广告的本质以及广告的定义提出了新的认识，认为广义的广告不仅包括商业广告．还包括政治广告、军事广告、文化广告等社会广告形态，加强对这些广告行为的管理对于构建社会主义精神文明和政治文明具有非常重要的现实意义。
      第二，关于广告收费问题的规定还不够完善，尚须立法使其进一步合理化．科学化。《广告法》第二十九条规定：“广告收费应当合理、公开，收费标准和收费办法应向物价和工商行政管理部门备案。”“广告经营者、广告发布者应公布其收费标准和收费办法。”这些规定虽在总体上给予收费标准以尺度，但具体操作的自由范围较大．难以把握。在实际工作中，审计、财政、工商行政管理部门的监督检查实施不力，对广告收费的实情很少问津，造成了目前中国广告业收费混乱的局面。
      第三，由于至今尚无配套的实施细则，《广告法》的不少条款操作性较差．无法真正实现，如《广告法》第三条规定：“广告应当真实、合法．符合社会主义精神文明建设的要求”；第八条规定：”广告不得损害未成年人和残疾人的身心健康”；第十二条规定：“广告不得贬低其他生产经营者的商品或者服务”等．这些条文规定均无处罚条款，使得广告执法部门无法可依。近年来广告界对《广告法》第三十条规定争议颇大，第三十条规定：“广告发布者向广告主、广告经营者提供的媒介覆盖率、收视率、发行量等资料应该真实”．但未规定提供发行量的途径、方式、方法，未规定相应的程序和规则，也未对违反法律、法规的行为制定相应的罚则，由此造成众多媒体肆无忌惮地虚报发行量而不必担心受到有关部门的处罚。
      第四，《广告法》作为行政管理法，侧重广告的行政管理，缺乏行业自律，社会监督等其他广告管理模式的表述。《广告法》第六条规定：”县级以上人民政府工商行政管理部门是广告监督管理机关。”采取了将广告行为的监督管理与行业管理、登记管理相分离的作法。广告作为一个专业化较强的管理领域，行业协会的作用不容忽视。在西方发达国家，广告行业协会具有较高的权威性．成为国家管理广告事务极为重要的组成部分。出于我国行业管理体制调整的历史原因，我国广告业协会在规模和职能方面不适应行业规范的需要．其行业自律功能，法律咨询等服务功能尚未完全发挥。现行《广告法》并没有体现行业协会的地位和作用．使行业协会丧失了保护本行业的能力和权威性，也没有形成与广告工商行政部门职能相互弥补的功效。
      第五，《广告法》对新的广告形式和经营形式如网络广告、媒介购买、垄断经营等的管理出现空白点，对欺诈广告、比较广告、儿童广告仅作了原则规定，不利于《广告法》的具体贯彻执行。尤其是《广告法》对”儿童广告” 的规定具有很大的局限性。儿童广告的目标消费群蕴藏着巨大的商机，孩子们作为一个最有潜力的消费群体是商家和广告经营者永远的诉求对象。由于儿童还不具备辨别商业广告和常规儿童节目的能力，不能够真正理解广告是什么，同时也没有选择权等特点，我国一些学者和家长对此忧心忡忡，越来越多的人开始担心广告会对孩子产生负面影响。目前，我国还没有专门针对儿童广告的法规或规章，只是在一些法律和专项法规中设立了一些儿童广告的相关条款。如《广告法》中有“广告不得损害未成年人和残疾人的身心健康”的原则性规定。《烟草广告管理暂行办法》中规定，烟草广告中“不得有未成年人形象”等。相比于国外政府及相关行业组织对儿童广告的管理可以看出，我国还存在一定差距。
      近年来，广告业的外部生态环境和内部生态环境也不断地发生着变化，这些变化对《广告法》产生了巨大的冲击．《广告法》中的”盲点”范围不断扩大．来自于外部生态环境的冲击主要有中国政治、经济、文化、体制的面向市场化改革．来自于广告业内部的；中击主要有广告的集团化和新媒体广告的产生，这些方面为《广告法》的修订制定了”新的议题”，《广告法》的新一轮改革也迫在眉睫。