信息时代最大的广告监管难题，莫过于如何规制网络广告。

    截至2014年年底，我国网民规模已达6.49亿，互联网普及率为47.9%，成为全球网民数量最多的互联网大国。与此同时，互联网广告也以超常的速度迅速崛起。自1997年3月我国第一个商业性网络广告现身Chinabyte网站后，与传统广告相比具有门槛低、传播快、受众广等优势的网络广告，日益受到追捧。到2014年，我国整体网络广告市场规模已超过1500亿元，同比增长40%，网络已超越电视、报纸、杂志、户外等传统广告载体，成为广告市场的“老大”。

    然而，网络广告不断夺取市场蛋糕的同时，也逐渐成为各种违法广告投放的重灾区，已到了基本失控的地步。

    2012年，各地工商部门查处违法网络广告3725件，比2009年猛增104%；2013年，查处数进一步增长到4034件；而2014年4月至8月仅仅5个月内，查处数已达5232件。

    但被查处的违法网络广告只是冰山一角。2014年3月，国家工商总局从网易、腾讯等20家门户网站中抽取了105.6万条各类网络广告进行监测，结果显示，严重违法广告多达34.7万条，占监测总量的32.93%，其中尤以保健用品、药品、医疗、化妆品、美容服务等广告的违法情形最为严重。这表明，传统广告中的主要违法种类，已经大规模转向网络广告。

    由于网络广告准入门槛低、监管缺失，尤其是发布网络广告无须事先经过许可和审查，导致网络不仅成为虚假广告的“避风港”、假冒伪劣的推手，而且沦为低俗、色情、暴力信息的泛滥之地，从招嫖广告到邀赌广告，从贩卖窥私工具到传授自杀“指南”，可谓乱象纷呈。这在事先审查较为严格的传统广告中，几乎难以想象。

    网络广告的监管难度，远远超过传统广告。网络的高度开放、时空虚拟、快速传播等特性，导致实时监管网络广告的高成本与发布违法广告的低成本完全不成比例，违法线索发现难、管辖权限确认难、证据提取保存难、违法责任认定难等等，构成了重重监管困境。

    颇为典型的是2006年发生的北京首例虚假网络广告诉讼案，一个北京市民在“人民网”上浏览到一则销售数码相机的网络广告，汇款购买后却落入财物两空的骗局。受害者随后将“人民网”和两家网络广告制作商诉至法院，但仅仅因为对方利用技术控制权抢先删除了涉案虚假广告，导致证据灭失，受害者最终无法讨回公道。

    与容易识别的传统广告相比，网络世界还存在着许多推广产品和服务的隐蔽手法，但这些新渠道是否属于“广告”？是否应当受到法律规制？却存在相当争议，其中典型当数网络搜索引擎。

    以全球第一中文搜索引擎百度为代表的搜索引擎，已成为我国网民查找信息、进入网站的重要入口，但同时，也成为虚假不法广告的温床。2013年4月，民间机构“互联网实验室”发布的调查报告就显示，在网民最常用的搜索引擎上，已被执法部门明确列为无批准文号的26款药品，依然有14款存在推广链接，占比53.8%；消费者通过搜索引擎上的推广链接购买最多的18款药品中，竟有14款为“三无”药品，比例高达77.85%。难怪有网民惊呼：搜索引擎已变成“假药和骗子医生的天堂”！

    搜索引擎之所以沦为虚假不法网络广告的帮凶，祸起“竞价排名”的商业模式。即广告主以竞争出价的方式，出资购买一定数量的搜索关键词，付费越高，其网站的排名在搜索结果中越靠前。商业利益的过度介入，必然导致搜索引擎滑向歧途。

    以医疗类网络广告为例，为了招揽患者，绝大多数民营医院都参与了百度的竞价排名，一些新开医院的投入甚至占到年度营业额的六成，而百度的竞价排名价格也一路飙升，一些热门的医疗关键词甚至炒到100多元，即网民每点击一次，夺得该排名的医疗机构就要向百度支付同等费用。于是，大量虚假违法医疗广告堂而皇之地占领了金钱指挥的搜索排名。一位民营医院院长就坦言：“百度的竞价排名赚了我们的钱，我们就要从患者身上把钱赚回来，不过度医疗怎么办？”

    事实上，早在2008年11月，央视《新闻30分》节目就连续两天曝光百度竞价排名黑幕，即使没有批准文号，一些假药和“名医”也能出现在排名靠前的搜索结果中。在关键词“癌症”中排名第一的链接，甚至直接指向一个欺诈网站。同时有调查显示，除虚假医药广告外，彩票、办证、刻章、发票、信用卡套现等国家明令禁限的灰色广告，也大量出现在百度搜索引擎中。而一些不愿花钱参加竞价排名的企业，被百度人为调至搜索结果的末尾，甚至因不肯答应百度的“勒索营销”，而遭百度恶意屏蔽。被推上风口浪尖的百度，引发公众对其商业道德的强烈谴责。

    舆论压力之下，百度承诺清理各类虚假医药广告，并于2009年12月推出凤巢系统，代替声名狼藉的竞价排名系统。但在竞价排名已成百度赢利支柱的情形下，打着“搜索推广”新旗号的凤巢系统只是换汤不换药，其实质仍是“只要肯付钱，就能排第一”的竞价排名。近年来，百度不仅屡屡再陷助推假药销售、虚假医疗广告之类的丑闻，而且其推广链接频频指向机票诈骗、冒牌家电维修、假银行等钓鱼网站。有调查显示，近80%的被调查网民曾因使用百度的竞价排名搜索进入过虚假网站。一些受骗网民因此无奈地调侃：“百度一下你就上当。”   

    近年来，被称作“网民的砒霜，百度的蜜糖”的竞价排名，一直是公众口诛笔伐的对象，相关诉讼频繁不断，但每次百度都能化险为夷。截至2011年3月，百度因竞价排名遭起诉的9起已判决案件，无一败诉。

    其中的根本原因是，尽管舆论普遍认为搜索引擎采用竞价排名推广商品和服务，并收取相应费用，属于典型的广告行为，但在广告法等相关法律中，对这一网络新技术的性质并无界定。而且，传统广告法主要监管的是广告内容，而竞价排名采取的是导入“关键词”的“广告”模式，对此如何监管，也是现有法律无法解答的监管难题。

    同样值得注意的是，随着新媒体、自媒体的兴起，借助个人微博、微信公众号和朋友圈发布的广告日趋增多，网络广告疆域进一步扩展的同时，虚假违法广告也随之蔓延。以微博广告为例，不乏打着“官方合作活动”“团购活动”等幌子诱骗消费者的案例。一些粉丝数量众多的明星微博和微博大V，更是成为营销公司热衷收买的对象，以收费转发的方式为虚假广告摇旗呐喊，有的甚至转发一条就能获利十多万元。利益驱动之下，许多“微广告”成了“微忽悠”，2013年就有调查报告显示，在4个月时间里，共发现8万多微博大V参与虚假广告营销，知名品牌香奈儿被假冒高达33万次。而与其他网络广告相比，微博、微信等社交媒体发布广告更具自主性，也更加难以监管，这一“法外之地”同样亟需法律的规制。

    依法规范网络广告势在必行，但现实是，1995年广告法施行时，互联网在中国才刚刚起步，网络广告尚无踪影。如此历史背景，决定了广告法只是局限于传统广告的规制。正因此，社会各界普遍寄望此次广告法修订，能填补网络广告的规则空白。

    然而令许多人失望的是，最终出台的新广告法除了原则规定“利用互联网从事广告活动，适用本法的各项规定”，仅有寥寥数个法条涉及网络广告，搜索引擎竞价排名、自媒体营销等热点和难点均未触及。有批评因此认为，如此立法过于草率，根本无法解决网络广告的混乱和无序。

    但从另一个角度考虑，正因为网络广告形态多变、技术复杂，难以适用传统的广告法律思维，其立法规制并非朝夕之功，若一味追求速成，反而会拖累此次广告法修订重点规制传统广告的努力。或许更加明智的做法是，为网络广告量身打造专门的法律或行政法规。

    好消息是，就在新广告法诞生一个多月后，国家工商总局宣布，即将出台互联网广告管理办法，改变网络广告监管无章可循的被动局面。尽管只是一个部门规章，但不难预见，以此为起点，更高层次的网络广告立法已在孕育之中。