改革开放以来，继经济体制改革、政治体制改革、教育体制改革、科技体制改革、卫生体制改革之后，文化体制改革成为又一项关系全局的重大改革。国有文化企业通过转企改制，组建文化企业集团，做大做强国有文化企业，是我国文化体制改革的一项极为重要的目标。

　　然而，在改革过程中，由于一些基本问题尚未梳理清楚，地市级报业集团，除多了一个名称外，其余没有太多改变，由此也给法人治理结构带来一些不顺和不便。这些突出问题集中表现在以下几个方面。

　　行政审批不规范。报社属新闻出版业，在我国实行的是行政特别许可制度。地市报社只有取得国家新闻出版广电总局的行政许可登记，方能从事新闻出版业务活动。而我国地市报在国家新闻出版广电总局登记的法人机构名称一般为“地市名+报社”等。

　　中央规定报业集团的审批权在中宣部和国家新闻出版广电总局，只有经中央批准的报业集团，其法人登记名称才会从“报社”相应变更登记为“报业集团”。

　　2005年12月1日起施行的《报纸出版管理规定》第二十三条明确规定：“中央报纸出版单位组建报业集团，由新闻出版总署批准；地方报纸出版单位组建报业集团，向所在地省、自治区、直辖市新闻出版行政部门提出申请，经审核同意后，报新闻出版总署批准。”

　　而我国目前成立的地市报业集团，有些是未向所在省、自治区、直辖市新闻出版行政管理部门提出申请，更未报国家新闻出版行政管理部门批准，在国家新闻出版广电总局层面，其法人机构名称依然是报社。因此，无论是报纸年度核验还是申领记者证，地市报业集团仍然要用报社这一名称。

　　事业法人与公司法人没搞清。国家新闻出版广电总局批准成立的报社是事业法人，地市党委批准成立的报业集团也是事业法人，同为事业法人却人为地出现了两个名称，反而制造了混乱。

　　实际上，如要进行企业化、公司化、集约化、集团化运作，只要事业法人的报社出资成立公司法人的集团有限公司就可以了。因此，地市报业集团化运作，必须分清事业集团与企业集团的概念。报业集团与报社一样都是事业法人，事业性质的报社出资注册成立企业法人的报业集团有限公司，这才是合适的选择。这样既解决了报业参与市场竞争的法律主体问题，也确立了文化产业的经营主体和投资主体，有利于报业经济在市场经济的汪洋大海中做大做强。

　　党委会与董事会的组织架构没搭好。目前，地市报业集团的领导组织除党委会外，还有理事会、董事会、编委会等，名称纷繁复杂，并且党委会与理事会、董事会等是何等关系，令人一头雾水。

　　实际上，就新闻出版单位的组织架构问题，中央早在2001年就作出了非常明确的规定——新闻出版单位要建立“健全党委领导与法人治理结构相结合的领导体制，宣传业务与经营业务相对独立的组织结构，适应市场需求、调控有力的经营管理模式”，并要求实行党委领导与公司法人治理结构相统一（即党委与董事会相一致）的组织架构。

　　国家新闻出版行政管理部门也多次指出，业已完成转企改制的新闻出版企业要完善法人治理结构、尽快建立现代企业制度，有条件的要进行股份制和公司制改造，规范公司运行。同时，要求在转企改制基础上，培育大型报刊传媒集团公司，形成一批“专、精、新”的现代报刊出版企业。

　　2015年9月14日，中办、国办下发的《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见》又进一步强调，要“推动党委领导与法人治理结构相结合、内部激励和约束相结合，形成体现文化企业特点、符合现代企业制度要求的资产组织形式和经营管理模式”，并要“科学设置企业内部组织结构。企业党委成员以双向进入、交叉任职的方式进入董事会、监事会和经营管理层，党委书记兼任董事长，切实履行内容导向管理第一责任人职责”。

　　因此，报业集团党委与集团有限公司董事会相一致的组织架构，是报业集团、集团有限公司规范法人治理的组织基础，是党的领导在新闻出版单位的具体体现，也是我国政治制度在意识形态领域的必然要求。

　　这种组织架构，与市场经济的体制要求相吻合，也理顺了现代报业的公司法人治理体系，有利于集团走上一条具有中国特色的“传媒控制资本、资本壮大传媒”的报业发展之路。

　　据国家新闻出版行政管理部门调查，目前全国报业集团的总收入、利润总额、净资产均实现较快增长。按照中央的部署，下一步新闻出版领域的一项重点工作，是要推进报业的转型升级、融合发展。而要实现这一目标，建立与现代市场经济相适应的报刊市场主体，则是当务之急。

　　因此，报业集团的法人治理问题是顺应报业发展趋势，事关文化产业发展的体制安排问题，也是报业集团如何确立市场主体，更好地参与报业竞争的战略问题，值得进一步研究、探讨。