近年来，互联网日益成为商品生产经营者投放广告的重要渠道，与此同时，网上虚假违法广告、虚假信息问题也随之出现，特别是保健食品、保健用品、药品、医疗器械、医疗服务等领域的广告违法问题较为严重。2014年以来，工商总局等八部门联合开展的整治虚假违法医药广告专项行动取得阶段性成效，传统媒体广告违法率大幅下降，但一些违法医药广告开始向互联网媒体转移，寻求新的生存空间。为进一步巩固整治成效，净化浙江互联网广告市场环境，2015年下半年，浙江省工商局在全省范围内部署开展了整治互联网重点领域虚假违法广告专项行动，立案查处互联网广告案件480件，已结案413件，罚没款441.32万元，有力净化了互联网广告市场秩序，维护了消费者合法权益。

    一、探索互联网广告监测积累广告监测经验

    随着互联网广告形式的不断创新，为加强互联网监管，浙江省工商局进行了积极的探索。先行对大型名户网站广告进行重点监测，根据互联网广告发布存在的主要问题，有针对性的开展监测，主要围绕着受众关切的问题广告，特别是与消费者生命安全息息相关的医疗、医药、医疗器械、保健品等广告进行重点监测，不断探索和积累互联网广告监测方面上的经验。目前，采用爬虫技术实施监测。随着国家互联网广告监测中心落户浙江，建成并投入使用，将对全国互联网广告监测形成覆盖，形成威慑。

    二、针对违法广告特点开展分类专项整治

    近年来，浙江省工商局针对互联网广告存在的重点违法问题，在过去多年开展虚假违法广告整治行动的基础上，开展互联网重点领域广告专项整治行动。明确整治工作的目标、总体要求、任务和工作职责，强化工作制度和整治措施。要求各地制定具体整治方案，广告监管机构和案件办理单位在分工负责的基础上，加强协调配合，形成整治合力；要求抓住整治重点，对辖区内的互联网站，特别是门户类网站、搜索引擎类网站、视频类网站、电子商务类网站、医疗药品信息服务类网站、医药企业及医疗机构自设网站发布的保健食品、保健用品、药品、医疗器械、医疗服务等重点领域的互联网广告进行重点整治。

    三、加强法律法规宣传营造社会良好氛围

    守法首先得学法。为加强网站开办者、互联网广告经营者法律意识，浙江广告监管部门，十分重视对网站开办者、互联网广告经营者广告法律法规的宣传力度，有效利用报纸、广播电视、互联网等媒介，运用新闻报道、专题宣传、公益广告等形式进行宣传，形成良好的宣传氛围，督促各类网站自查清理本网站发布的广告，认真审查链接网站的主体资格及网页上的广告内容，对自查中发现的问题依法进行整改。

    四、实施执法与指导并举促进行业自律自纠

    为从源头解决虚假违法互联网广告问题，浙江省工商局要求各地注重广告监测、行政指导和案件查处相结合，提高监管主动性和预先性。

    一是充分运用浙江省广告监测中心和国家互联网广告数据中心的监测结果，理清、掌握辖区内网站开办方基本情况并登记造册，夯实工作基础。二是对辖区互联网经营主体数据库进行筛选，按照信用等级和行业分类梳理各类网站，建立监管台账，纳入巡查监测范畴。结合辖区互联网交易平台集中的实际，重点整治了淘宝、天猫等互联网交易平台上的虚假违法广告。并且，专门召开电商座谈会，要求各电商负责人加强管理。三是通过日常监管巡查、上级通报、相关部门抄告、群众举报等渠道和方式，加强对互联网新闻媒体发布的医疗、保健食品、药品、美容、金融、涉性广告的管控力度，对发现的违法广告及时发出预警，指导网站方加强广告审查；对发布虚假违法互联网广告的广告主、广告经营者和广告发布者，进行集中告诫、书面告诫、行政约谈等形式，限期整改。四是强化案件查处，特别是新领域广告的违法案件，对经监测后预警、告诫、公告后仍然发布的违法广告，或者性质严重的违法广告一律立案查处，符合刑事追究的坚决移送。例如，宁波市查获了某电器公司在未取得任何产品安全认证证书情况下，在阿里巴巴平台上发布谎称获得18个国家认证标志的虚假广告；温州市查获了全省第一例互联网弹出广告窗口无法一键关闭的广告案例，以及全省第一例未经他人同意或者请求擅自以电子信息方式向他人发送广告的案例；丽水市对“丽水在线”网站发布某房地产广告涉嫌升值承诺、使用绝对化用语的违法行为进行立案查处；台州市查处了一件通过微信广告发布售卖壮阳药的案件，因涉嫌构成销售假药罪，已依法将案件移送至公安机关处理。通过多措并举，促进行业自律。

    五、加强内外协作配合形成联动监管格局

    在多年的执法实践中，浙江各级工商部门基本建立了以广告监管机构牵头，经济检查、法制、市场合同规范、互联网监管、消费者权益保护等处（科）室密切配合的“专项整治”领导小组，联合开展整治互联网重点领域虚假违法广告行动。逐步完善了各级整治虚假违法广告联席会议工作制度，定期召开联席会议，就整治情况通报、执法联动、信息共享及案件移送等问题进行协作。各级工商部门认真履职，做好牵头工作，各成员单位的积极配合，做到各司其职、各负其责、分头把关、相互配合，共同落实整治互联网虚假违法广告工作。

    加强和完善互联网广告监管的对策

    浙江省工商局通过开展整治互联网重点领域广告专项行动，全省广告违法率呈现整体下降的趋势，新闻媒体、有关部门及广大群众对整治工作的认识有了进一步提高，我省互联网广告违法状况有了明显改善。但我们也清醒地看到，各地互联网广告监管工作仍然存在一些问题和薄弱环节，为加强互联网广告监管，为促进产业的健康发展，还应进行深入研究和思考。

    一、完善互联网广告的法律法规

    （一）针对特殊问题特别立法
    随着中国广告法制建设的不断深入，中国广告法制体系的构架已具雏形，形成了以《广告法》为核心和主干，以《广告管理条例》为必要补充，以国家工商行政管理局单独或会同有关部门制定的行政规章和规定为具体操作依据，以地方行政规定为实际针对性措施，以行业自律规则为司法行政措施的重要补充的多层次的法制体系。我们应该在已有的广告立法的基础上，针对特殊的问题进行特别立法，保持已有立法的完整性和稳定性。
    （二）出台互联网广告管理办法
    新《广告法》对互联网广告的规定有不仅完善之处，国家层面对互联网广告的监管办法尚未出台，在主体界定、管辖权限划定、电子证据效力、广告费用计算、定性处罚等方面需要制定更具体的规定，使日常执法办案有法可依，在法律层面赋予工商部门对互联网广告进行全程、全方位跟踪监控的权力。对一些涉网工商企业的经营范围、经营规模、经营方式等进行经常性检查，同时强化对企业信息化程度、互联网设置、网上交易等情况的调查了解和分析论证，以有效的技术措施对互联网广告进行全方位监管。同时，建立一个由政府行政管理、行业自律、社会监督三方支撑的科学管理体系，将互联网广告管理工作落到实处。

    二、明确互联网广告责任者和管辖权

    （一）明确互联网广告发布者及其责任认定
    互联网广告服务中介包括三类；IAP（互联网连线服务提供者）、IPP（互联网平台服务提供者）和ICP（互联网内容提供者）。鉴于IAP仅为信息传播提供基础设施，对信息无控制权，所以不苛求IAP对互联网广告承担责任。鉴于IPP为用户提供平台、进行信息交流、提供搜索引擎服务对信息传播有一定的监控能力，故建议在一定程度上要求ICP对互联网广告承担部分审查责任。因为ICP能对互联网信息进行选择、判断、编辑、加工，具有较高的控制力，所以建议其承担较多的互联网广告审查责任。
    根据我们的调研，淘宝网、天猫商城第三方交易平台只是广告发布载体，第三方交易平台上发布的商品信息（包括广告）从发布者角度，可以分为“第三方交易平台举办者发布”和“卖家通过第三方交易平台自行发布”两种方式。通过深入调研和走访，我们得知第三方网络交易平台除平台“钻石展位”外的所有广告均是“卖家”自行在“淘宝”平台上发布。我们认为，此种情况下，广告真正的发布者是“卖家”，即网店经营者，他在自行发布广告活动的法律关系中，具有双重身份：既是广告主，又是广告发布者。只有认定“卖家”也是自行发布广告的广告发布者，才能从源头上遏制住违法广告在网络上的泛滥，才能营造公平公正、诚实守信，让消费者放心的消费网络市场环境。
    （二）明确互联网广告管辖权归属
    对互联网虚假广告案件行使管辖权，可能会涉及他国利益，如何就争议所涉的国家利益、个人利益，在顾及国际礼让和管辖权行使的确定性和可预见性及法律适用的有效性等多元价值需求的基础上，综合平衡而实现公平裁判，是我们分析解决问题的立足点。国际上已做了一些有益尝试，例如；美国在互联网民事案件管辖权上采用滑动标尺标准、效果标准。我们应当站在国际视角，结合互联网法律关系自身的特点，合理借鉴滑动标尺标准、效果标准、消费者保护优先模式等管辖权确定原则。
    根据现行法律法规，按照有利于查明案件事实，有利于及时查处违法行为，有利于充分行使行政处罚权的原则，首先区分“淘宝”平台中的页面商品信息和广告信息；对属广告信息的，根据广告属性确定管辖权。《网络交易管理办法》第41条的相关规定，网络商品交易及有关服务违法行为由发生违法行为的经营者住所所在地县级以上工商行政管理部门管辖。对于其中通过第三方交易平台开展经营活动的经营者，其违法行为由第三方交易平台经营者住所所在地县级以上工商行政管理部门管辖。第三方交易平台经营者住所所在地县级以上工商行政管理部门管辖异地违法行为人有困难的，可以将违法行为人的违法情况移交违法行为人所在地县级以上工商行政管理部门处理。同时该办法第49条规定，对于违反本办法的行为，法律、法规另有规定的，从其规定。所以，对第三方交易平台上广告案件的管辖，应该依据《广告法》、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第8条规定，原则上都由广告发布者所在地工商行政管理机关管辖。广告发布者所在地工商行政管理机关管辖异地广告主、广告经营者有困难的，可以将广告主、广告经营者的违法情况移交广告主、广告经营者所在地工商行政管理机关处理。

    三、加强相关互联网广告管理机制建设

    （一）建立完善广告监测机制
    针对互联网广告技术特点，工商部门应加快互联网广告监测系统建设，为互联网广告监管提供技术支持和机制保障。建议已经建立的互联网监测中心实现常态化监测，集中资源，统一标准，开展紧贴式、不间断的监管。建议完善监测软件，提高软件对日常巡查情况的记录精度，并对涉嫌违法的广告线索进行收集固定。通过监测软件和日常监测机制，建立起工商部门对互联网广告的常态化监管。
    （二）部门联动发挥联席会议制度的作用
    互联网广告涉及领域广，管理难度大，单凭工商部门难以实现有效监管，各地应建立工商、通信、公安、新闻宣传等相关部门间的联动监管制度，以联席会议为平台，各部门间信息共享，加强协作。建议建立健全互联网广告网上举报制度，充分发挥广大网民的监督作用。重点监控大型门户网站、视频类网站、互联网交易平台、搜索类网站、医药类网站等问题互联网广告多发的网站。
    （三）加强对互联网广告的“双随机”抽查
    采取问题导向，重点抽检。充分利用消费者投诉举报以及日常监管执法中发现的情况，深入排查互联网广告中存在的质量问题，科学确定抽检范围和重点监控对象，有针对性地开展互联网广告抽检。
    随机抽查，互动结合。发挥“以网管网”机制，运用大数据等现代化信息手段，实现高效抽查监管。强化线上线下结合，同步开展互联网广告抽检，大力推广随机抽查，提高抽检工作效能。建立随机抽取被检查对象、随机选派检查人员的“双随机”抽查机制，让企业在守法中做到完全自觉。
    （四）建设对互联网广告监管的长效机制
    在通过多种形式加大对基层广告监管工作的指导力度的基础上，深入推进广告协管员和广告审查员制度的落实；积极探索建立互联网广告监管长效机制，通过查办典型互联网广告案件，推动互联网广告监管工作全面开展。形成综合治理、齐抓共管的广告长效监管机制。

    四、大力加强工商监管执法人员素质培养

    （一）建立一支专门监管执法队伍
    作为广告监管部门，工商部门可以考虑设立专门的互联网执法队伍，引进互联网技术人才，进行系统的业务知识培训，配备专业的互联网执法设备，专门查办互联网广告违法案件。建议将重大、典型案件及时公示，分析研究办案过程中出现的新问题、新情况，积累办案经验，形成行之有效的监管模式。及时更新、升级办案工具及软件，降低执法人员取证难度，提高工商队伍的执法效能。
    （二）提高监管执法人员业务素质
    与传统广告相比，一些违法互联网广告往往藏身于一个个相对虚拟的互联网页面或者网站内，很难用传统的监管方式进行调查和取证。同时，互联网环境中的广告与信息也难以严格区分，有的互联网广告便借机以隐形广告的形式出现，给执法人员的调查取证带来很多困难。因此，要引导执法人员深入研究互联网规律，深刻认识互联网广告的本质与特征，丰富互联网知识，提高鉴别能力和操作水平，不断提升运用高科技手段加强监管的水平。
    （三）加大互联网广告审查员的培训力度
    大力开展互联网广告审查员的法规培训，加强对互联网广告审查的行政指导和监管检查力度。通过组织培训、交流、舆论监督等多种方式达到自我净化的目的，提升审查员的业务素质和自律意识。

    五、引导行业自律及增强消费者自我保护意识

    （一）倡导并发挥行业组织的自律管理作用
    行业自律形式灵活，可以与法律规范形成互补，实现良性管理。一是可通过行业协会规范完善互联网广告经营单位内部经营管理制度，建立起严格的广告承接、验证、内部审查合同等制度，以保证互联网广告的真实性。二是可引进第三方制衡机制，建立第三方中介组织的评估和监测机制，促进对互联网广告的监控管理。
    （二）健全诉讼体制，强化社会监督
    集团诉讼是由一个或数个人作为代表，为了集团成员的共同利益，提起诉讼。法院对集团诉讼所做出的判决，不仅对直接参加诉讼的集团成员有约束力，而且对那些没有参加诉讼的主体，甚至对没有预料到损害发生的相关主体，同样具有适用效力。以互联网虚假广告为例，在侵权案件中，利益受到侵害的消费者数量众多，而他们又分散在全国各地，要通过一己之力维护权益显得犹为困难，而集团诉讼则是最好的选择。
    （三）加强宣传，提高消费者的自我保护意识
    发布严重违法互联网广告监测预警公告，警示消费者谨慎购买。开设多方位讲座，提高网民识别虚假违法互联网广告的水平和自我维权意识。同时，鼓励网民及时举报，以扩大监督面，提高监管效能。

    六、创新监管路径，建立监管智库

    （一）探索互联网广告多渠道监管方式
    工商管理部门作为我国主要的广告监管机关，但是其对互联网广告的监管相对滞后。广告监管机关只有充分发挥其监管职能，“内容—行为—结果”的广告监管模式才有可能成功。创新互联网广告多渠道监管十分必要。如：授权ISP（互联网服务提供者一定的监管权力)。绝大多数的互联网广告都是在与其内容相关的网站上发布的，发布该广告的ISP对互联网广告的监管具有一定便捷性。还有，仿效美国LAB（因特网广告管理署）建立起全国统一的专门化的互联网广告监测中心，并在县级以上工商部门健全广告监管机构，强化互联网广告监管职能。
    （二）建立互联网广告监管智库
    建立互联网广告监管智库，可以将各学科的专家学者聚集起来，运用他们的智慧和才能，为互联网广告监管提供优化方案，这同时也是现代管理体制中的一个不可缺少的重要组成部分。智库的主要任务是提供咨询，为决策者献计献策、判断运筹，提出各种设计和反馈信息。一方面可以对实施方案追踪调查研究，把运行结果反馈到决策者那里，便于纠偏。另一方面可以进行诊断，根据现状研究产生问题的原因，寻找解决问题的症结。
    （三）加强平台建设，提高互联网广告监管效能
    加大资金投入，开发互联网广告监测软件，建立互联网广告监测平台。通过智能化和人工相结合的手段，实现对互联网广告的筛选、截图、保存、结果的分析处理等一系列工作，及时固定违法互联网广告证据，为广告监管执法提供准确全面的证据支持。同时，对典型严重的违法互联网广告，要发布监测预警，警示消费者谨慎购买，也对互联网广告经营者起到震慑作用。（原标题：互联网广告发展与监管研究）