工商机关对广告经营活动实施行政审批管理制度，是行之有效的广告监督管理措施，保障了广告企业依法经营，促进了广告业健康发展。近年来，随着广告业迅猛发展，工商机关在广告行政审批中遇到更多问题。本文着重从基层工商机关广告行政审批的现状出发，分析其中常见问题，并就如何有效实施工商机关广告行政审批进行初步探讨。

    在现阶段，依据相关法规和部门规章，工商机关广告行政审批项目主要包括以下几类：广告经营许可证、户外广告审批登记、特定场所广告备案，以及固定形式印刷品广告、烟草广告、外商投资广告企业及其分支机构审批登记，其中后三类行政审批权在省级工商机关。

    广告经营许可证方面的问题与分析

    广告经营许可证是1987年国务院《广告管理条例》设定的行政许可，之后国家工商总局扩大了广告经营许可证的发放范围。随着2004年7月1日《行政许可法》的实施，国家工商总局对广告行政许可项目进行清理，取消原有扩大的范围，回归到1987年《广告管理条例》所规定的范围。《广告经营许可证管理办法》第二条规定，广播电台、电视台、报刊出版单位，事业单位，法律、行政法规规定应进行广告经营审批登记的单位，领取广告经营许可证后，方可从事相应的广告经营活动。

    广告经营许可证方面的常见问题是，广告经营许可证和广播电视播出机构许可证所规定的范围不同，导致广告监管难。在广告经营许可证中，对电视台广告经营范围的界定是设计、制作电视广告，利用自有电视台发布国内外广告，但目前国家广播电影电视总局核发给县级电视台的广播电视播出机构许可证上，业务范围为在电视公共频道的预留时段内插播当地新闻和经济类、科技类、法制类、农业类、重大活动类专题节目，有地方特色的文艺节目以及广告等（有线）。国家广播电影电视总局很少核发批准县级电视台自设电视频道播放电视节目和广告。

    因此，县级电视台不具备领取广告经营许可证的资格。事实上目前各县电视台都有自设的电视频道，并通过自设的电视频道播出节目和广告，这不仅构成非法播出行为，也给合法播出广告的电视台带来不公平竞争。

    造成这一情况的原因，主要是现阶段媒体作为事业单位，有的是财政差额拨款，有的是自收自支。这种体制导致经费不足，媒体自然会在广告方面进行创收，弥补经费不足。牟取经济利益，是现阶段媒体违法广告发生的经济根源。

    对此笔者建议，一是加大对广告经营许可证和广告从业资格的管理力度。对经检查不具备或丧失广告经营条件的经营单位，坚决收回广告经营许可证或对其广告经营范围、经营项目、业务类别予以限制。对提交虚假文件或采取其他欺骗手段取得广告经营许可证的，应依法对其处罚。

    二是努力把对媒体监管上升为政府行为。加强对县级电视台违法发布广告的调研分析，主动将典型违法案例向当地党委、政府汇报，多侧面、多角度地展示、阐明利害关系，使地方领导认识到违法发布广告不仅损害了广大消费者的合法权益，更损害了党和政府在人民群众中的威望，争取理解和支持，以便于地方政府指导协调。

    三是发挥广告联席会议成员单位，尤其是宣传部门的职能作用，对其监管行业范围内的广告发布单位，提出明确要求，借助其力量，加大查处违法广告的力度。

    四是强化对媒体责任人的问责。出台控制媒体违法广告源头的相关法律或规章制度，明确媒体广告发布者的责任，对连续发布违法广告，经工商机关警示不改的媒体，责成地方党委对媒体责任人进行严肃处理。

    户外广告审批登记方面的问题与分析

    户外广告审批登记方面的常见问题有两种。一是未经登记而擅自发布户外广告的违法行为时有发生。尤其是私自利用交通工具绘制、张贴广告而未到工商机关登记的现象比较突出，特别是私家车擅自张贴广告的现象呈逐年上升趋势。

    二是户外广告登记缺乏相关法定依据。突出表现于公交站台、公交车车身以及高速公路沿途广告牌等设施。依据规定，广告发布场所、设施等涉及户外广告发布的广告资源，按照国家或者地方政府规定须经政府有关部门批准的，应当提交有关部门的批准文件方可使用。但目前许多地方未编制户外广告设置规划，许多已有的广告位置或设施并未取得相关部门批准，或可能存在协议但无任何效力性书面文件。如公交总公司所属的公交站台与公交车，其广告发布权常常卖给各广告公司，但缺少相关部门批准文件；高速公路管理有限公司将高速公路两旁的高立柱广告牌拍卖，同样缺少有关部门批准文件。类似这种情况，以无发布权为由驳回登记难以服人。

    笔者认为，这种情况的产生，一方面因为广告经营者守法经营意识不强，存在侥幸心理，认为在发布户外广告过程中，只须向广告设置地点审批部门申请即可。工商机关只是监管户外广告内容是否真实、合法，而忽略了向工商机关申请登记，造成辖区内未经登记而擅自发布户外广告的违法行为时有发生。

    另一方面是缺少专职户外广告登记人员。户外广告登记工作主要放在县级局监督管理科，由于县（区）级工商局未专门设立广告监督管理科，实行大监管，监管科集商标、广告、个私企业监管、外资监管职能于一身，日常工作量大，而监管科通常仅有4至5个人，没有专职户外广告登记人员，工作压力较大。

    对此，笔者建议，工商机关要积极参与户外广告规划，切实把户外广告规划作为户外广告登记前提与设置依据。工商机关应主动提醒同级规划部门牵头制订户外广告规划，并积极参与，出谋划策，做好科学规划布局。如此将有利于户外广告的许可规范化，也有利于对户外广告的监督管理。

    要加强基层工商分局（所）的属地监管工作。建议尝试下放户外广告的查询权，基层工商分局（所）监管员可以通过软件查询到户外广告登记的具体信息，结合片区的网格化监管方式，充分发挥基层执法队伍的优势，从而及时高效地开展户外广告监管工作。

    此外，工商机关应加强广告监管力量，提高广告监管人员的业务水平。应加强县级局及基层分局（所）的广告监管力量，充实广告专业监管人员。同时，定期开展对基层广告监管人员的广告法律法规知识的培训，切实提高基层广告监管人员的业务水平。